A propósito de la discusión parlamentaria del Cabotaje en Chile
Por Edmundo González Robles. Presidente de Liga Marítima de Chile
El Congreso ha continuado con la discusión parlamentaria que revisa los posibles cambios a los cuerpos legales que regulan el Cabotaje en Chile, a saber el DL 3.059 “Ley de fomento al cabotaje en Chile” y el DL 2.222 “Ley de Navegación”, que establecen, como es la regla general en la mayoría de los países, que ese tráfico está reservado en exclusiva para naves de la bandera; esto es, naves registradas en Chile, con tripulantes chilenos, tributando en el país, con varios otros agregados y beneficios para la nación. Si bien el Congreso, a través de la Comisiones de OO.PP., Transporte y Telecomunicaciones de la Cámara y del Senado, la Comisión de Intereses Marítimos, Pesca y Acuicultura y la Comisión del Trabajo y Previsión Social, estas dos últimas del Senado, se han pronunciado positiva o negativamente respecto a los cambios a introducir, es un hecho que el proyecto ha tomado forma, con algunas propuestas interesantes y, otras, no tan convenientes. Es el espíritu de esta columna contribuir a esclarecer ciertos puntos que estimo relevantes a la hora de introducir cambios en una materia tan sensible para el país.
El cabotaje, etimológicamente, es la navegación que hacen los buques entre los puertos de un mismo país, transportando cargas y pasajeros; la pregunta necesaria es ¿por qué este tipo de comercio se reserva para naves de la bandera? La experiencia aporta muchos argumentos a su favor, más aún cuando hablamos de países con alta dependencia del transporte marítimo, ya sea interno, como es el cabotaje, o internacional, para sus importaciones y exportaciones. Nuestro comercio exterior se realiza mayoritariamente usando la vía marítima; más del 90% de las cargas salen y llegan por mar. Nos vinculamos con clientes y proveedores a través de buques mercantes; Chile es, por su naturaleza, un país de características y experiencias marítimas. Así lo registra la geografía, la historia, su economía y su sociedad; para su progreso y seguridad requiere tener marinos y conocedores del rubro, que solo se logra formando personas y acumulando experiencias. Por muchos años Chile ha sido la cuna de grandes empresas navieras, incluso en las últimas décadas, las mayores de Latinoamérica dedicadas al comercio general; hay capacidad de gestión para el negocio naviero y portuario gracias a muchos marinos que, luego de navegar en sus naves de comercio, junto con otros expertos, hacen que estas empresas sean ejemplares desde esta parte del mundo.
¿Como se forman y acuñan estas experiencias y conocimientos? Indudablemente trabajando en el transporte y comercio marítimo, aprovechando la escuela que deja tener naves de bandera propia, que exigen dotaciones íntegramente nacionales, sometidas a las leyes sociales y exigencias laborales chilenas. En la actualidad, esas son exclusivamente las de cabotaje, ya que, para competir en el mundo internacional, las facilidades que da el uso de las banderas de conveniencia constituyen un obstáculo al desarrollo de tripulaciones chilenas. Incluso, las mismas navieras de capitales nacionales están obligadas a competir en el exterior usando dotaciones baratas, provenientes de países que las aportan. El foco entonces debería orientarse a mirar la forma real de fomentar el cabotaje, bajo las actuales reglas de la bandera nacional, aprovechando la vía gratuita norte sur de 3.000 km que nos regala el mar, desde Arica a Puerto Montt, mucho más económica y sustentable con el medio ambiente que la terrestre en distancias largas; y si de mejorar la libre competencia se tratara, habría que aplicar reglas parejas o equivalentes, tanto para naves de otras banderas y empresas extranjeras, como para el transporte rodoviario nacional, reglas que hoy no existen.
Otro asunto esencial es reconocer que Chile es un país que presenta diferentes realidades donde se aplica el cabotaje, las que es bueno mirar con mayor detenimiento, tanto en tipo de cargas como en su disponibilidad:
- La zona sur austral, desde el canal de Chacao hasta el Territorio Antártico Chileno, archipelágica por esencia y plena de islas y canales, donde además se ha desarrollado la segunda producción más importante para la nación (los cultivos del salmón y otros productos hidrobiológicos), sumado a un turismo marítimo de fiordos, constituyen una realidad muy particular y generan una marina de naves de porte pequeño y mediano que, naturalmente, hace del cabotaje una realidad en especial. Asimismo, en este sector hay muy pocos puertos de comercio internacional, siendo los mayoritarios puertos que carecen de zonas primarias aduaneras, que los hacen muy eficientes para el cabotaje, salmonicultura y conectividad del país en esas zonas. El cabotaje patagónico o del paralelo 41°S (Canal de Chacao) hacia el sur, es altamente abierto y competitivo, a través de las casi 40 empresas que integran la asociación llamada ARMASUR. Dichas dotaciones y naves conforman el grueso de la Marina Mercante Nacional bajo pabellón y personal chilenos y, por ende, constituyen la Reserva Estratégica en dotaciones y naves en caso de conflicto o catástrofes, siendo el mejor ejemplo de esta última la evacuación completa de la población de Chaitén, cercana a los cinco mil habitantes, durante la explosión del volcán del mismo nombre el año 2008. Dichas naves atienden toda la logística de la floreciente industria de la acuicultura y la conectividad de pasajeros y cargas de la archipelágica zona austral, desde Puerto Montt hasta el Territorio Antártico Chileno. Asimismo, el incremento del turismo por vía marítima en las últimas décadas ha aumentado considerablemente el número de naves de crucero; nuestro país tiene atracciones en sus fiordos patagónicos y antárticos donde puede competir con naves adaptadas a dichos tráficos, fomentando el desarrollo de un turismo de menor escala y más que interesante para los extranjeros. También es un deber geopolítico considerar, al menos en nuestras mentes, que todo el transporte logístico que naturalmente debería fluir desde Punta Arenas hacia la Antártica, debiera ser una opción para generar más cabotaje con buques con bandera nacional, a los que pudiese otorgárseles facilidades especiales para servir la demanda del continente helado por intereses más allá de lo puramente comercial.
- El cabotaje de graneles líquidos, que efectivamente es un mercado altamente concentrado, pero abierto a cualquier oferente que satisfasga a los dos únicos demandantes, lo cual nos soluciona la demanda como país, principalmente en el tema combustibles y, hasta la fecha, es un no problema. Mientras los hidrocarburos continúen teniendo alguna importancia, habrá que reconocer que la flota de buques tanques que, desde Quintero y San Vicente, surte a los puertos del norte y sur austral del país, incorpora una importante cantidad de naves de relevancia estratégica, formadora de marinos chilenos, a las que se agrega el transporte de otros líquidos, como el ácido sulfúrico para la minería. También algunas naves de mayor porte incorporadas a la provisión de crudos para las refinerías nacionales y otras naves de LPG que transportan, desde Magallanes al centro, el butano y propano (que es el gas licuado usado domiciliariamente).
- El cabotaje de graneles sólidos, otrora importante, pero que tiende a la baja producto del cierre de la CAP en Talcahuano, que materializaba las principales lineas de comunicaciones marítimas desde Guarello a San Vicente, transportando la caliza, más otros tráficos menores de cabotaje no despreciables.
- El cabotaje pacífico insular, que es también altamente concentrado y es atendido por naves pequeñas que, debidamente subvencionadas, cubren las necesidades de nuestras islas oceánicas. Las islas del archipiélago de Juan Fernández, Rapa Nui, Mocha y Santa María son atendidas por naves que desarrollan este particular cabotaje, satisfaciendo plenamente las necesidades de sus habitantes.
- El cabotaje de carga general y contenedores (TEU), que es el principal motivo de regulación de este proyecto de ley, un mercado concentrado y factible de regular para darle mayor competitividad, en el tramo Arica a Puerto Montt, por las razones ya enunciadas, y que reemplazaría eficientemente a otros medios de transporte que colapsan la Ruta 5 y que, hoy por hoy, mueven estas cargas en el eje Norte-Sur que, por lógica, amplitud y economía de escala, debe ser por la via marítima. En resumen, cuando hablamos de mejorar la competitividad del Cabotaje nacional, nos estamos refiriendo solo a 1 (este último) de los 5 diferentes tipos del mismo, no siendo para nada necesario tocar o modificar los restantes 4, por los fundamentos ya expuestos.
Ahora, vislumbremos algunas propuestas o soluciones tendientes a desentrabar la discusión parlamentaria, abarcando los puntos más sensibles para el actual proyecto de ley:
- Mantener, como principio rector, la reserva de cabotaje a naves con bandera chilena, para evitar potenciales riesgos en materia laboral y en la seguridad nacional, dada la calidad de Reserva Estratégica de las naves bajo pabellón nacional y sus dotaciones de chilenos a su bordo.
- Respecto a la eliminación de barreras administrativas para la constitución de empresas navieras extranjeras en Chile para realizar Cabotaje, que contempla el proyecto en trámite, esta propuesta implicaría una entrada de nuevos actores al mercado, lo que conlleva una serie de beneficios: mayor competencia, creación de puestos de trabajo locales y fomento a la marina mercante nacional, entre Asimismo, las empresas que se vengan a constituir a Chile van a tener que cumplir con la normativa laboral y tributaria chilena, lo que me parece muy positivo y digno de implementar.
- Es una realidad en Chile que los pensamientos de tipo economicistas se dirigen mucho hacia el transporte de contenedores (TEU), que lamentablemente es muy menor dentro del contexto global del Cabotaje en el país, pero podría aumentar significativamente si solo ajustáramos procesos administrativos aduaneros en los puertos de comercio internacional (como en los aeropuertos, que manejan por separado los pasajeros y cargas internacionales y nacionales, sin mayores dificultades). Esta simple gestión de paso facilitaría las transferencias eventuales de cargas que requieran desembarcarse desde naves del comercio internacional, para posteriormente trasladarse a otros puertos nacionales.
- Las propias excepciones que la legislación vigente permite, que son de fácil aplicación y podrían perfeccionarse, como es el caso de “los mecanismos de excepción”, tales como el waiver, la licitación, la reputación y la ruta de salida, parecieran ser una solución viable. Mejorar los mecanismos de excepción y fomentar su utilización, generará sin dudas una mayor competencia. En particular el waiver anual, que permitirá a naves extranjeras abrir nuevas rutas que no estén siendo operadas por navieras nacionales, por un plazo de 1 año, renovable por 1 año más.
- El mover contenedores vacíos (llamados en la jerga marítima vulgarmente como “tarros”), no debiese ser considerado como carga, por lo tanto la ley debiera considerar que mover estos “tarros”, de un puerto a otro del territorio nacional, no constituye Cabotaje; ergo, debiesen ser transportados, sin inconvenientes ni restricciones, por buques de bandera extranjera que, haciendo comercio internacional en nuestros puertos, tengan capacidad ociosa de transporte para reposicionar estos “tarros” dentro del territorio nacional. Esta sola excepción, mejoraría gran parte del problema a resolver.
- De abrirse el cabotaje para naves extranjeras, de Arica a Puerto Montt, con cargas y TEU “cargados”, debiese ser en las mismas condiciones tributarias que lo hacen las empresas chilenas que lo ejecutan; en el fondo, igual cancha para todos. No obstante, podría considerase la participación del transportador de origen de carga de comercio internacional, u otro de bandera extranjera con capacidad ociosa de carga, para la distribución entre distintos puertos nacionales de dicha carga, cuando no exista la capacidad de cabotaje nacional dentro de un plazo razonable, bajo las normas de los “mecanismos de excepción” que la ley contempla.
- Respecto a las dotaciones, me parece conveniente mantener lo regulado actualmente, con la sugerencia de homologar este proyecto de ley al Código del Trabajo, en sus artículos 19 y 20, que indica que para las empresas con mas de 25 trabajadores de un mismo empleador les estará permitido contratar hasta un 15% de empleados extranjeros, manteniendo en el caso de las naves chilenas al Capitan y Jefe de Máquinas como de nacionalidad chilena (por un tema de seguridad), lo que daria cierta flexibilidad laboral a los empleadores y se homologaria a la realidad del resto de trabajadores del país.
- No es conveniente abrir el cabotaje del Canal del Chacao hacia el sur, por constituir la Marina Mercante allí presente la reserva estratégica marítima del país en naves y dotaciones. Además, la zona al sur de Puerto Montt / Canal de Chacao jurídicamente constituyen “aguas interiores”, que por su naturaleza son riesgosas, difíciles para la navegación de naves extranjeras, que requieren uso de tripulaciones y pilotos experimentados o alternativamente de practicaje, a diferencia de la zona al norte del Canal Chacao, que son de “mar territorial” y por ende acepta el denominado “paso inocente”, requiriendo de prácticos, de acuerdo a la experiencia internacional, solo al ingresar a las aguas someras próximas a los puertos; ergo, no es igual navegar de Arica al Canal Chacao que hacerlo en la zona austral. Debe obligadamente hacerse la diferencia en este proyecto de ley; la realidad geográfica del país así lo demanda.
Como podrá apreciarse y para concluir, hablar de cabotaje tiene connotaciones estratégicas (marinos de la reserva nacional, naves y tripulaciones efectivamente disponibles para atender conflictos, catástrofes y emergencias, seguridad en algunos abastecimientos esenciales para el país y fomento de los intereses marítimos nacionales), y no es puramente un factor económico y financiero, como algunos pretenden al justificar este proyecto de ley. De abrirse el cabotaje a todas las banderas, sin restricción alguna, hará que los navieros, que prestan sus servicios en las áreas antes mencionadas, probablemente continúen operando con sus mismas embarcaciones, pero, por razones de legítima competitividad, existirá una alta probabilidad que opten por matricularlas en países que otorgan bandera de conveniencia, donde sus tributos son menores o inexistentes (los que dejaría de percibir el estado de Chile), usando tripulaciones de menores costos (con leyes sociales y laborales menos gravosas) que, eventualmente, harían perder puestos de trabajo a chilenos. Junto con ello, perder también una fuente no reemplazable de experiencia marinera chilena, con 207 años de antigüedad, amén de aumentar el riesgo de siniestros y accidentes marítimos, con los perjuicios medioambientales asociados.
Valparaíso, 22 marzo del 2025
